当前基层国税机关机构编制管理存在的问题及对策建议
2012-04-14 15:56:42 点击：
大龙开发区国税局局长 刘宏
随着《公务员法》的深入实施，机构和人员编制管理也步入更加规范化、制度化的轨道。按照科学发展观的要求做好基层国税机关的机构和人员编制工作，是适应新形势新任务的需要，对于合理配置人力资源、促进国税干部队伍建设和国税事业发展具有十分重要的意义。
一、当前基层国税机关机构编制工作存在的主要问题
近年来，基层国税机关的人员机构编制工作按照中央和上级机关的要求部署，坚持总量控制，动态管理，取得的成绩是可喜的。但随着经济社会和税收新形势的发展变化，基层国税机关的机构和编制工作也逐渐显露出了一些矛盾和问题。笔者认为，当前基层国税机关的机构和人员编制工作主要存在以下问题。
（一）配置不平衡。主要表现在内设机构差异较大，人员编制结构不合理。
由于历史的或其他的种种原因，一些基层国税机关人员编制数多，存在较多冗员，而另一些基层国税机关人员编制数少，人少事多矛盾突出，与基层国税机关职能履行的需要和税收工作任务的需要不相适应，不相匹配。同时，同一层级基层机关之间，内设机构设置差异也较大。以笔者所在的大龙开发区局为例，自2002年从玉屏国税局大龙征收管理分局的基础上升格成为正科级机构以来，虽然人员编制数在2008年得以调整核定为33人，领导职数5人，但这些年来，全局实有人数始终只在20人左右，最多时也仅21人，目前实有17人，机构设置上没有下属分局，也没有稽查局，没有机关党办等，领导职数也从未超过3人，而税收收入总量及管户数却在不断翻番。跟同级的兄弟单位相比，人员和机构数都相差较大，给人以“麻雀小，且五脏不全”的感觉。由于人员及机构编制的配置不平衡、不到位、不合理，一方面造成一些基层机关实有机构人员与编制计划不符，出现超编缺编空编现象；另一方面，造成一些基层国税机关人浮于事，税收成本加大，而另一些基层国税机关则人手短缺，一人身兼数岗，工作量大，疲于应付，工作质量难以提高。对于没有内设分局或稽查局相关机构设置的基层单位，干部的晋升渠道也因此变得更加狭窄，个人发展严重受限。同一层级基层机关之间因机构人员编制配置差异大而导致工作苦乐不均的现象不同程度存在。与此同时，大多数基层国税机关新陈代谢十分缓慢，税务人员知识结构不合理，年龄结构老化等问题日益突出。基层国税机关之间内设机构因上级下达编制总数的不同而设置各异。不同县局之间工作职责相同的内设科室，在人员配置方面却可能相差几倍甚至更多，严重影响了效率与公平。由于机构和人员编制一般一经核定后多年不变，调整困难，基层国税机关之间机构和人员编制配置与税收任务形势的发展不相适应，人力资源与税收收入、工作量不相匹配的矛盾不同程度存在。
（二）机构设置、人员编制使用存在不合理、不规范现象。
某些基层国税机关机构编制法制意识较为淡薄。对机构编制管理不重视，在调配其内设机构人员的过程中，随意性较大，导致混编混岗或相关科室超编、空编、缺编等现象时有发生。受编制限额的影响，一些编制数少的单位为兼顾工作或整合人力资源，往往一人身兼数职，工作量大，或者将不具备执法资格的人员安排在行政执法部门和岗位，工作不规范,增大了执法风险。信息中心作为基层国税机关的内设事业机构，随着信息技术的发展和工作职能的逐步调整，目前其人员编制数较其他科室相对偏多，以铜仁地区国税系统为例，目前大部分县级国税机关信息中心编制空缺现象较为明显。可见基层国税机关内设科室的人员编制发展是不平衡的，人员编制精简与满足履行职能需要之间存在不少矛盾。这种状况，与加强机构编制管理的要求是不一致的，与税收精细化、科学化要求也不符合，也与税收工作日益发现的新形势不相适应。
二、加强当前基层国税机关机构和人员编制管理的对策建议
（一）坚持以科学发展观统领机构编制工作
科学发展观应是处理体制调整、职能配置、机构编制等复杂问题时必须遵守的基本准则。基层国税机关机构和编制工作必须坚持以科学发展观为指导，要充分认识用科学发展观统领机构编制工作的重要性，切实加强领导，不断创新思想观念，认真研究解决机构编制工作中的实际矛盾和问题，切实增强编制核定的科学性、配置的合理性，建立机构编制工作的和谐机制，使机构和人员编制管理与实际工作需求、与税收发展形势相适应。
（二）强化调查研究，做好基础工作
上级国税机关应定期对基层国税机关所需机构编制情况开展摸底调查，组织精干力量深入基层国税机关开展调查研究，听取各基层国税机关对人员编制的需求反映，了解机构编制现状，发现相关问题，制定和完善机构编制标准，注重税收形势任务变化与人力资源配备的适应性、合理性，在严格控制总量增长的前提下，根据经济社会发展和税收工作形势的变化适时开展机构编制调整工作。特别是要以实施《公务员法》为契机，加强对国税机关实施《公务员法》的有关机构编制问题的研究分析，加强与组织、人事部门的沟通联系，提出具体的处理意见和政策建议，做好与实施《公务员法》相衔接的机构编制工作。基层国税机关也应定期对机构编制进行清理，核定现有人员身份，锁定人员信息，建立健全机构编制数据库，确保机构编制与人员状况、财政供养状况一一对应，口径统一，按照上级国税机关核定的编制员额，对行政、事业、老干、工勤编制及其他专项编制进行分类管理，定编定岗到人。严禁混编混岗。
（三）加强制度建设，优化编制结构
要在科学发展观指导下，坚持“以人为本”的改革和管理理念，不断创新机构编制管理制度和手段、方法。实行机构编制宏观管理与动态管理相结合，在加强机构编制总量控制的同时，统筹兼顾人员编制精简与满足职能履行需要的关系，用好用活现有编制的动态管理机制，不断优化编制和人员结构。要制定完善基层国税机关的机构编制管理办法，设置专门的部门加强对机构编制工作的统一领导和管理，严格执行机构编制管理的“五不准”规定，建立健全“一支笔”审批、编制使用计划管理、检查督导等相关制度，强化机构编制与财政预算相互配合的约束机制和违反机构编制纪律的惩处机制。同时，大力推行编制管理实名制，强化机构编制政务公开工作，即推行“阳光编制”，严格在核定编制限额内实现定编定岗到人，明确区分在编人员与超编人员，并通过一定形式对外公布，接受监督，上级国税机关的人事、监察等部门应定期开展检查督导，严防混编混岗现象，努力实现机构编制管理的公开化、制度化和规范化。
（四）进行改革试点，整合现有资源
对于当前基层国税机关存在的机构编制配置失衡及其内设机构编制配置使用不规范等问题，必须用改革的办法加以解决。笔者认为，有必要对当前基层国税机关人员编制进行一次全面系统的调整和配置，加大对一般干部异地交流轮岗的力度，切实提高机构编制配置的科学性、合理性，实现人力资源的充分整合和有效利用。上级国税机关在充分调研的基础上，要根据基层国税机关及其内设科室的职能、工作量大小等因素统筹考虑，科学、合理核定基层国税机关及其内设机构、人员编制。笔者以为，在当前条件下，对于地处贫困地区的基层国税机关而言，总的看，税收任务数大相应地税收工作的量也大，税收管理的面也更宽，在坚持总量控制的前提下，原则上应按照各基层国税机关税收任务量大小和工作强度来确定配置税务工作人员编制数的多少，尽可能使人员编制的配置符合各地税收工作的实际需要。具体讲，目前对税收任务量小机关冗员较多的基层单位应相应缩减人员编制或内设机构，对税收任务量大的则应相应扩大人员编制，机构不规范的尽可能设置完全，以此达到既降低税收成本，又兼顾效率与公平的目的。人员编制数原则上应核定到基层国税机关的内设科室，一经确定，需保持一段时期的稳定性，但也不能长期一成不变，而要根据税收工作情况的变化适时对机构和人员编制数进行适当调整。这样既保持了基层税务机关机构编制的联系性和稳定性，又能适时输入新鲜血液，促进新陈代谢，适应税收工作形式发展的需要。
机构编制经调整核定后，要对照核定后的编制数严格设置岗位和人员，对不符合新核定机构编制的要采取撤并、分流、转岗、异地调动、清退辞退等多种措施和手段，大刀阔斧对现有机构编制进行改革，确保人员、岗位、编制相符和基层国税机关各类资源的最优化配置。